正所谓实干兴邦，空谈误国。

在刘备同意之后，秦瑱就带着孙乾从府内行出，准备开始办事。

途中还将简雍和诸葛瑾招了过来帮忙。

毕竟现在文官空缺极大，反倒是他们的军队正在整训，事务相对清闲。

闲着也是闲着，自然要将其活用起来。

眼下他承办了刘备的问题，可孙乾的问题却还未解决。

正好他也要出城选址，索性带着众人骑着马一路来到了寿春城外。

自从孙策离去之后，寿春城外的水坝就被刘备军给拆卸，而那些沟渠却还留在此处。

又因下雨沟渠积水，便有不少难民聚在两侧。

来到城外，一眼望去，只见难民四散于城外，将寿春四门围住。

有不少粥摊于城门边上摆开，不少军士严阵以待，防止灾民作乱抢粮。

以粥摊为线，灾民在城外由远及近搭建窝棚。

有来的早的还有帐篷，有来得晚的就用麻布支着挡雨。

整个场面十分无序，杂乱不堪！

随着秦瑱等人行出，一双双麻木的目光朝着他们看了过来。

其中老弱妇孺居多，眼中全无神采，满是对现状的麻木。

看着此状，似秦瑱、简雍等人均是一脸冷肃，唯独诸葛瑾年纪最小，见得此状，不由叹道：

“如今天气渐寒，百姓如此，如何抵御！”

“孙先生何不求主公下令让灾民入城安置？”

而他话一说出，孙乾便是一叹道：

“子瑜年纪尚小，哪里知其中凶险！”

“若是灾民不多，放入城中自也无事。”

“眼下灾民如此之众，一旦入城，必然生患。”

“再者城内早已人满为患，那些城内百姓亲族拖家带口前来，早已没了空房。”

“这些灾民在城外还能伐木取暖，若入了城中，又无灶可用，何处取暖？”

“三五成群容易生乱不说，就怕引起火来难以救援！”

说到此处，他便看向了秦瑱道：

“如今之景，军师想必也知详尽，现今不仅寿春，似西曲阳、阴陵等地都如此状！”

“难民扎堆，实难治理！”

而秦瑱在看了一会儿灾民状况之后，却反问道：

“吾观这些灾民似乎乱中有序，虽是聚在一处，却又泾渭分明，这是何故啊？”

从他的视角看去，灾民数量确实很大。

可与一般灾民不同，这些灾民似乎以几十数百人为一堆，扎堆在各处，互相之间似乎有分明的界限。

一听这话，孙乾便摇头道：

“此乃刘元颖之意也，他以灾民甚众，不可杂居为由，让在下以亭分之。”

“本为一亭的百姓安置一处，设一代亭长，用以分配各项物资。”

秦瑱听得此言，摇头笑道：

“似这等治民，久必生乱！”

“彼人既是难民，便须避齐拉帮结派，若以亭治之，不出三月，必有人反！”

这里便要提一句秦汉之时的治理体系。

在秦汉时主体治理体系是郡县制，而在郡县之下，还有更小的单位亭。

秦法规定，十里一亭，设亭长，十亭一乡。

就是简单而粗暴的将地理范围划分为一个治理区域。

这种政策本来就不科学，因为古代人烟稀少，有的村寨人口众多，有的人口较少。

若是平常，用亭长制度也能维稳，但赈灾之时，再用亭长制度，那就是祸乱之源。

毕竟灾民之中同样有利益分配，这种时候再以亭分之，就会造成人多的亭力量更

强，灾民之间可能会为了水源、食物而私斗。

到了那个时候，官府即便出面，也解不了灾民之间的私怨。

一旦有人振臂高呼，就容易出乱子。

对于此事，孙乾自有说法，一听便即叹道：

“不瞒军师，实则城外每日皆有私斗之人。”

“在下也知此制不对，奈何事物繁杂，实在无暇顾及！”

“我也知先生之难，并非责备先生！”

秦瑱见状，自是好生安抚道：

“实则刘元颖治民确实不差，我也知他所想，必是欲熬过今冬，再让你以亭给他送回去！”

“如此倒是方便他日后安置，反倒让先生多受累来！”

“要依我之见，无论本地灾民还是外地灾民，皆当一视同仁。”

“眼下既是难民杂居，便可分而治之，你且安排下去，将亭打散，以户为基准，每户不管人口多寡，推一户长！”

“把十户编为一甲，设一甲长；十甲编为一保，设一保长；保甲之间编号，用以登记造册！”

“从今往后，日后不管发放粮食，还是安置房屋，皆以保甲为主。”

“若是每户之间生怨，就让甲长出面，两甲之间生怨，便让保长出面。”

“若有两保私斗之事，我军也溯源惩戒，不至于使民生怨。”

“若有那等作奸犯科之人，可由甲长上报我军处置。”

“如此，日后无论我等招工还是发放物资，都更为方便！”

保甲制自然也是后世的制度，始创于宋朝，直到民国时期还在使用。

现在他们难民最大的问题就是混乱无序，亭乡已经不再适用，因而需要一套新制度。

同样，这也是改革所需要的第一步，从基层治理体系搞起。

而这先进的保甲制自是把孙乾听得一愣一愣的，可随之他又是一喜道：

“军师此法极佳，在下正愁无法可解此事，若依此保甲之制，可解难民之乱也！”

说着，他一激动，便准备离去，吩咐手下人开始分配。

但秦瑱见之，却是一把将他拉住道：

“不急，且再观难民如今之状，一道定之！”

他常年治理，知道难民的问题不是一个保甲制便能解诀，当下又带着孙乾等人一路行出。

结果一到远处，便闻到一阵恶臭，远远看去，只见外围满是污秽粪便。

秦瑱见之，自是一指此地道：

“似这等污秽之物，疫病常从此生，不可任之由之。”

“当与城外挖出粪池，设立厕所，一保一厕，以每甲轮值，挑来堆放一处，搭建木棚避雨。”